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Home Tasse tra politica e tecnica Delega: la manifestazione del disorientamento
Delega: la manifestazione del disorientamento PDF Stampa E-mail
Scritto da Raffaello Lupi   

Al diritto amministrativo, compreso quello dei tributi, si addice la formula di "amministrare per legge", cioè cercare consenso e coesione sociale non già con l'azione di governo svolta in prima persona, ma "usando la legge" per essere presenti sui mezzi di informazione, e per quanto possibile

sostituire l'azione concreta di governo con una delega a terzi. La tassazione attraverso le aziende è un  esempio di questa seconda tendenza, mentre la prima emerge dall'effetto annuncio delle deleghe, cui anche questo governo indulge, seguitando la tendenza di molti suoi predecessori.  Ma tutto va male, la confusione cresce, e si sente il bisogno politico di dare qualcosa in pasto all'opinione pubblica. E una delega di riforma del sistema fiscale "funziona", perchè non impegna da subito, rispetto a un decreto legge consente di comunciare qualcosa, ma attutendo le polemiche, in quando le parti sociali potranno sempre confidare in un aggiustamento in corso d'opera. E poi consente di dire subito  che si farà qualcosa sui temi caldi del momento. Quello che dovrebbe essere sistematico e programmatico diventa quindi generico, mentre disposizioni  specifiche "di nicchia", per cui andrebbe benissimo  un decreto legge,  vengono analiticamente inserite "prendendo il treno della delega",   per riempire la delega e sorvolando, con la necessità di una delega, le incertezze e le discussioni tra varie scuole di pensiero. All'interno del disegno di legge delega , per come è stato divulgato, si trova un pò di tutto questo, a partire dalle disposizioni sul tutoraggio,  che ancora una volta sembrano fare la guardia al cane mentre le pecore scappano. Cioè almanaccano tutta una serie di armamentari fiscali sulle aziende di  grandi dimensioni, di cui abbiamo detto tutto il possibile. Senza capire che evasione fiscale significa prima di tutto "ricchezza non registrata", omessa rappresentazione dei flussi finanziari, alterazione dei documenti. Tutte cose che, per i soggetti di grandi dimensioni, o non esistono o non vengono trovate!!!. Come insegna il caso fastweb, mentre i controlli sui soggetti di rilevanti dimensioni "si logorano sulle solite  sterili questioni  di diritto, o dell'abuso del diritto.  Quello che colpisce nella delega è la lontananza dalle dimensioni  effettive dei problemi, dai reali punti di forza e di debolezza della determinazione della ricchezza ai fini  tributari. Ridicola poi l'utilizzazione di una legge delega della repubblica italiana per mettere su una commissione di studio sul monitoraggio dell'evasione. Ma non bastava l'istituzione di una commissione, un regolamento o un decreto legge? Si trasecola quando si legge che il governo è delegato a definire una metodologia di rilevazione dell’evasione, riferita a tutti i principali tributi, basata sul confronto tra i dati di contabilità nazionale e quelli acquisiti dall’anagrafe tributaria, utilizzando, a tal fine, criteri trasparenti, stabili nel tempo, cui garantire una adeguata pubblicizzazione, istituendo presso l'istat una commissione senza oneri aggiuntivi a carico della finanza pubblica? In una delega dove mancano clamorosamente i principi e i criteri direttivi sull'irpef, sulla ripartizione del carico fiscale, sull'imposta patrimoniale , ci si dilunga sulla rilevanza penale dell'elusione, dimostrando di non aver capito affatto la differenza tra manifestazioni economiche occultate o non registrate, e regime giuridico di manifestazioni economiche esposte alla luce del sole, in un modo che poi viene contestato dal fisco. Comiche le sortite sulla tassazione proporzionale del reddito  delle persone fisiche imprenditori e professionisti, come fossero società. Ci sarebbe da dire che gli  dei fanno  impazzire quelli che vogliono distruggere , se non ci fosse una spiegazione molto meno catastrofistica: il fisco italiano è semplicemente senza comunità scientifica, che si è dedicata a chiosare "i materiali" , invece di analizzare la realtà e saperli contestualizzare e progettare, a supporto della politica e delle istituzioni. Semplicemente , il diritto tributario non c'è, a supporto dell'opinione pubblica, delle classi dirigenti  e delle istituzioni. Ancora una volta: le istituzioni vanno spiegate , non criticate, e questa delega non è un prodotto del loro disorientamento, ma del disorientamento sociale di un'opinione pubblica abbandonata a se stessa sul fisco, da una accademia irrecuperabile. Per ragioni che la trascendono, e non dipendono dalla buona volontà di chi vi appartiene, ma pur sempre irrecuperabile

Commenti

avatar Giuseppe Gargiulo
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Condivido assolutamente le parole di Raffaello Lupi.
Per quel poco che conta la mia opinione, ritengo che la delega fiscale sia l’ennesimo frutto di una mera azione di marketing politico/legislativo, che sembra uscire fuori dalle testa di un marziano, che nulla sa di dove si annidano i problemi reali e veri della tassazione italiana.
La sua colpa più grave è che essa trascura che il problema non è, oggi, quello di porre in essere l’ennesimo intervento legislativo di “tax law design” del sistema fiscale italiano (che tutto sommato è simile a quello degli altri paesi europei, anche se da perfezionare sotto diversi profili), ma occorre incentivare e riformare, con opportuni provvedimenti di indirizzo politico/organizzativo/formativo e di incentivo, l’azione amministrativa in materia di controlli. Il tutto, si intende, finalizzato a recuperare l’evasione, da un lato, per pori ridurre sensibilmente le tasse, dall’altro. Altrimenti il Paese muore e si impoverisce
Le caratteristiche del nostro tessuto produttivo, della diffusione della micro impresa e della natura familiare del nostro capitalismo sono ben note a tutti e devono costituire il punto di partenza di ogni riflessione sul sistema fiscale e dei controlli.

Infatti, in questo tessuto produttivo parcellizzato, occorre portare, in via amministrativa (e non basta la legge per farlo), la richiesta delle imposte (ossia l’azione amministrativa della Agenzia delle Entrate), laddove non esistono o “falliscono” quelle rigidità aziendali capaci di far emergere e rendere “tracciabili” - su scala di massa - i corrispettivi pagati e ricevuti ( e rendere quindi ragionevolmente attendibili i dati auto dichiarati dai contribuenti).

Finché questo non accadrà, ogni tentativo di riforma sarà vano. Basti ricordare, che oggi i controlli sono assai esigui per svolgere una reale funzione deterrente (traggo i dati da G. Pasquale, L'UNICA RIFORMA CHE SERVE È SUL CONTRASTO ALL'EVASIONE DI MASSA* in www.nelmerito.it e molte delle considerazioni di seguito esposte sono una personale rielaborazione di un, a mio giudizio condivisibile, intervento di Visco in Commissione Finanze)

a) 500mila controlli circa, vertenti sulla regolare emissione dello scontrino o della ricevuta fiscale, a fronte di una platea di 1,3 milioni di contribuenti (pagina 5 del book pubblicato dall'Agenzia delle Entrate a margine della conferenza stampa di presentazione dei risultati attività 2011, vedi qui ): il che equivale a una media di due controlli nel corso di cinque anni;


b) zero controlli "in flagrante" e in forma istantanea, del tipo "scontrino fiscale" (perché non previsti dal vigente sistema normativo), su tutte le transazioni commerciali giornaliere nei riguardi della parte rimanente delle partite Iva (oltre 3 milioni), con riferimento quindi a professionisti, imprese del comparto servizi e manifatturiero; con riguardo a quest'ultimo settore la Guardia di Finanza in realtà effettua in media 300mila controlli annui su strada onde verificare che le merci viaggianti siano scortate da idoneo documento di trasporto (ddt). Solo che nessuna violazione viene mai constatata su strada poiché la riforma varata nel 1996, con il D.P.R. n. 472 - che oggi andrebbe riscritto ex novo con assoluta priorità - rese possibile una banalissima forma di aggiramento realizzabile nei riguardi del Fisco in modo diffuso da chiunque, compresi quegli operatori in mala fede, proprio per questa facilità divenuti negli anni via via sempre più numerosi, pronti a cestinare le bolle per le quali entrambe le controparti (compratore e venditore) avevano già concordato di non emettere fattura. Funziona così (ancora oggi: si aspetta che la tratta su strada sia andata a buon fine (cioè senza essere stati intercettati in itinere dalla Guardia di Finanza) e poi a cose fatte si strappa la bolla non "vista" dai controllori (bolla redatta su carta comune) senza più emettere alcuna fattura. Fino a 15 anni fa, invece, era obbligatorio utilizzare esemplari di bolle i cui estremi prenumerati erano già a conoscenza del Fisco, per cui - opportunamente - era impossibile cestinarle senza lasciare traccia nelle mani del Fisco.

c) 200-250mila accertamenti effettuati dall'Agenzia delle Entrate, ognuno riguardante un'intera annualità di gestione aziendale (vedi tabella 2 qui), su una platea potenziale di 5milioni di partite Iva: in media, dunque, una annualità accertata ogni 15-20 anni;


d) 50mila controlli (quasi) su indici di capacità contributiva, finalizzati ad alimentare la banca dati che applicherà il nuovo "redditometro" (controlli effettuati essenzialmente dalla Guardia di Finanza, vedi qui - negli ultimi tre anni, alla voce "controlli sugli indici di capacità contributiva") e riferiti a una platea potenziale di 50 milioni di contribuenti: in media, un controllo ogni mille anni.

Per uscire da questa situazione occorre prendere atto che per i contribuenti titolari di redditi “a basso rischio di tracciabilità e quindi ad alto rischio di evasione” non è possibile più pensare ad un sistema di controlli sporadici “a campione” che facciano affidamento solo sulle dichiarazioni presentate, e sulle successive verifiche “a campione” delle stesse. Questo modo di procedere ha dimostrato di essere del tutto inefficace .

Si tratta invece di recuperare un rapporto diretto e continuativo (non, quindi, a campione ed ad intervalli di tempo discontinui e remoti tra loro) con i singoli contribuenti, con i quali andrebbe stabilito un contatto annuale, precedente alla presentazione della dichiarazione, nel corso del quale, l’Agenzia utilizzando tutte le informazioni contenute nelle varie banche dati a sua disposizione, elaborate anche mediante opportune procedure informatiche standardizzate, dovrebbe segnalare al contribuente le varie informazioni (finanziarie, patrimoniali, reddituali, ed economiche in genere) di cui il fisco dispone sul suo conto e del reddito che essa “stima” congruo, lasciandolo poi libero il contribuente di adeguarsi o meno, in sede di dichiarazione, correndo eventualmente il rischio di subire un accertamento “vero”.

Inoltre, qualora si arrivasse ad un accertamento nei confronti del contribuente, questo accertamento andrebbero sistematicament e “esteso” per legge per almeno alcuni anni (precedenti e successivi) in modo da garantire un recupero di evasione durevole nel tempo (ed evitare l’assurdo, attuale, che il controllo di una annualità divenga una sorta di assicurazione/franchigia contro accertamenti relativi ad altre annualità).

Queste modalità di rapporto tra Amministrazione e contribuenti richiede un cambiamento nell’organizzazione attuale della Amministrazione.

Bisognerebbe aumentare significativame nte la conoscenza e il monitoraggio sia delle attività economiche che dei singoli contribuenti. Una amministrazione moderna deve essere in grado di conoscere e seguire annualmente i singoli contribuenti e di ricostruire in ogni momento la storia e le relazioni tributarie ed economiche effettive.

Ovviamente per fare questa attività di richiesta delle imposte sui singoli contribuenti occorre la disponibilità, su scala di massa, di informazioni e di procedure, integrando le informazioni già esistenti (che vanno opportunamente “pulite” in base al grado di significatività e integrate), compresa quella degli studi di settore, con nuove informazioni acquisibili agevolmente su scala di massa per ogni contribuente (rapporti finanziari, clienti e fornitori, consumi, ecc..). E’ ovvio infatti che le stime senza dati sarebbero come sacchi vuoti: non si reggerebbero in piedi!!

Tra le banche dati da utilizzare - sia nel dialogo annuale preventivo con i contribuenti che nell’attività di accertamento - quella relativa agli studi di settore mantiene la sua importanza. Ma bisogna ovviamente riformare l’utilizzo degli studi rispetto a quanto fatto fino ad oggi. Nell’uso attuale, essi infatti si prestano alla manipolazione delle informazioni da parte dei contribuenti il che ha fatto si che le dichiarazioni tendessero a concentrarsi intorno al livello di congruità: ciò ha determinato una limitata emersione da un lato, e un allontanamento dalla dichiarazione dei redditi effettivi dall’altro. Molti contribuenti tendono a considerare la congruità e coerenza con gli studi come elemento sufficiente per essere “ a posto” con il fisco; la spinta verso la catastizzazione dei fatturati e redditi dei contribuenti soggetti agli studi di settore è molto forte ed è stata rafforzata da quanto disposto dall‟art. 10 del d.l. 201; al tempo stesso, poi, i contribuenti marginali protestano ( giustamente) contro la trasformazione degli studi in minimum tax. La materia va quindi riesaminata.

Per quanto riguarda il c.d. “redditometro” anch’esso va utilizzato, ma non come strumento di “catastizzazione” del reddito, ma come mero ausilio informativo per stime in contradditorio. Diversamente esso non funziona: tentare di risalire “in modo matematico” al reddito effettivo individuale sulla base di valutazioni statistiche individuali relative a (alcuni) consumi è opera del tutto incerta e non sempre affidabile (se non del tutto velleitaria): le stime delle funzioni del consumo che normalmente vengono effettuate dai centro di ricerca economici riguardano infatti l’intera collettività o gruppi omogenei di individui e famiglie, ma non singole persone e famiglie, utilizzare un tale strumento matematico statistico per accertamenti di massa può essere quindi molto rischioso perché lo strumento non sarebbe affidabile. Inoltre, nella normativa attuale l’accertamento induttivo tramite redditomento riguarda solo il reddito, e non si applica né si estende alle imposte indirette (IVA), né ai contributi sociali, cosa che in alcuni casi potrebbe trasformare questo strumento di accertamento in un sostanziale vantaggio per gli evasori (atteso che non si preoccupa di recuperare le imposte e contributi evasi a valle nella fase di produzione di quel reddito: quali l’Iva ed i contributi previdenziali). Infine se si procedesse su questa strada si andrebbe verso una esplicita forfetizzazione dell’imposta per alcune categorie di contribuenti mentre per altri resterebbe il prelievo su basi analitiche.


Incrociare le banche dati per ottenere informazioni su spese e comportamenti dei contribuenti a fini sia di accertamento che di deterrenza è utilissimo, anzi essenziale, ed è per questo che le banche dati sono state costituite. Non bisogna tuttavia illudersi sull’esistenza di scorciatoie “matematiche” (che liberino dalla assunzione di responsabilità relativa a fare “stime” in contradditorio) o soluzioni miracolistiche (teleguidate alla legge), che possono produrre solo un effetto d’annuncio inizialmente utile, ma inevitabilmente transitorio.

Analogo discorso può essere fatto per lo “spesometro”. Questo sistema rappresenta un infelice surrogato dell’elenco clienti e fornitori che complica la vita delle imprese, incentiva e consente facili elusioni, e che viene rifiutato dalle imprese che richiedono, in alternativa proprio la reintroduzione dell’elenco clienti/ fornitori. Il fatto che il limite per l’invio delle fatture sia stato inizialmente fissato, e tuttora permanga, a 25.000 €, rende evidente la scarsa utilità dello strumento.

Introducendo il meccanismo di “pre-accertament o” generalizzato sopra descritto, che prevede l’utilizzazione congiunta e coordinata di tutte le banche dati, agli studi di settore non dovrebbe essere assegnato un ruolo prevalente rispetto agli altri elementi di prova ricavabili dalle altre banche dati o acquistabili attraverso indagini. Essi dovrebbero essere elaborati secondo criteri scientificament e inappuntabili e sottratti a manipolazioni strumentali. Dal mondo degli studi dovrebbero essere esclusi i contribuenti la cui attività poco si presta ad essere descritta mediante le tecniche statistiche utilizzate, quali molti professionisti, i titolari di partite IVA che nascondono rapporti che sono sostanzialmente di lavoro dipendente, i monomandatari.


Bisogna fare molta attenzione, inoltre, agli annunci tanto clamorosi quanto infondati che parlano di recuperi di evasione di 35 o 50 md di euro in un anno. Se questi dati fossero “veri” basterebbero un paio d’anni per risolvere il problema dell’evasione in Italia! Ovviamente così non è: la maggiore imposta accertata risulta sempre ogni anno di dimensioni impressionanti; ma solo se essa aumenta da un anno all’altro l’incremento può essere considerato un “recupero”; inoltre, come ha rilevato la Corte dei Conti: “ la maggiore imposta accertata definisce solo una pretesa erariale, che prima di acquisire il requisito delle certezza e della stabilità ( maggiore imposta definita) dovrà superare il vaglio di un contraddittorio e dell’eventuale contenzioso; e che prima di tradursi in incasso effettivo dovrà anche recuperare indenne la fase della riscossione”. Analogamente nel presentare i dati sul recupero dell’evasione bisognerebbe distinguere i proventi dell’attività di accertamento vera a propria da quelli derivanti dal recupero di somme dichiarate e non versate ( art. 36 bis ), e da correzioni di errori nella liquidazione delle dichiarazioni ( art. 36 ter. ). Per quanto i risultati degli accertamenti siano migliorati negli ultimi anni e il recupero complessivo del gettito abbia raggiunto circa 11 md., la quota sul totale di somme non derivanti da accertamenti veri e propri arriva a circa il 40%. Non vi è alcuna ragione per fornire all’opinione pubblica una impressione diversa dalla real
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