L'ipotesi, contenuta in un DDl del PD, di affidare alla giustizia civile le controversie tributarie ha sollevato perplessità, anche condivisibili. Diciamo che è una proposta "discutibile" nel senso di meritare una discussione, iniziata con l'intervento di Salvatore Muleo. L'importante non è tanto la questione contingente, ma il ruolo del processo nella funzione istituzionale di determinazione dei tributi.

Si tratta quindi di un'occasione per discutere, comprendendo i punti che uniscono e le sfumature differenziali. Sembra che nessuno sia particolarmente soddisfatto dell'assetto del contenzioso tributario, ma sui rimedi regna una certa confusione, con proposte velleitarie, come quella di sottoporre a corsi di riqualificazione giudici con un'età media elevatissima e spesso oltre le soglie della pensione, in quanto già in quiescenza.

Per lo meno la soluzione di devolvere le controversie tributarie alla magistratura civile offrirebbe giudici omogenei quanto a estrazione, retroterra, formazione, esperienza. Si supererebbe quindi l'attuale variegata composizione dei collegi, composti da membri dalle estrazioni più diverse, il che aumenta il rischio di decisioni imprevedibili ed estemporanee. In prospettiva, all'eccessivo numero di processi tributari si dovrebbe rimediare "a monte", agendo su una diversa attività giuridica, cioè lo snello e condiviso esercizio della funzione istituzionale di determinazione dei tributi; in buona parte questa determinazione resta "valutativa", dove la base di commisurazione del tributo non deriva dall'apparato contabile-documentale di organizzazioni pluripersonali, pubbliche o private (la c.d. "tassazione attraverso le aziende). Questa determinazione valutativa ha una notevole componente estimativa, derivante dal confronto di argomentazioni che non portano a cifre puntuali, ma a zone grigie, confrontabili per ordine di grandezza. Stabilire la base di commisurazione delle imposte, in questo caso, presenta quindi, da sempre una strutturale componente contenziosa.

Che la giurisdizione tributaria attuale non ha saputo gestire in modo soddisfacente, non solo per carenze strutturali, ma anche perché alle valutazioni della ricchezza per fasce di valori non si addicono processi giurisdizionali quanto strumenti di contenzioso amministrativo; la stima condivisa, per ordine di grandezza, della base di commisurazione dei tributi non è infatti una patologia da curare nel processo, ma una necessità da gestire in via continuativa, nell'ordinaria gestione degli uffici tributari, anche con forme di amministrazione contenziosa. Invece l'insistenza eccessiva sul processo giurisdizionale ha impedito di affrontare le criticità della funzione ordinaria di determinazione valutativa dei tributi, come i sospetti di corruzione e la conseguente deresponsabilizzazione. Anche la reintroduzione, ormai quasi ventennale, del contenzioso amministrativo, con l'accertamento con adesione, ha avuto un limitato successo, in quanto basata sul modello grossolano dell'opposizione allo stesso ufficio funzionario che aveva redatto l'atto. Questo ostacola paradossalmente la definizione della massa di controversie estimative su contribuenti medio-piccoli, e si addice paradossalmente alle grandi questioni di diritto, dove sarebbe meno necessaria, anzi dove forse è dannosa.

La strada intrapresa con la mediazione mi pare un buon inizio verso la differenziazione tra l'ufficio che ha esercitato l'attività impositiva e quello che si occupa del riesame. In quest'ottica, attribuendo la giurisdizione tributaria alla magistratura civile, si potrebbero utilizzare i membri "laici" delle commissioni tributarie per organi di riesame amministrativo delle contestazioni valutative; i laici delle commissioni potrebbero entrare a far parte di organi di mediazione valutativa, composti da un rappresentante del contribuente, da un rappresentante dell'ufficio fiscale e da un componente laico delle ex commissioni tributarie. Si tratterebbe di un organo che nelle controversie estimative, in quelle riguardanti profili di quantificazione monetaria potrebbe svolgere un'efficace azione di filtro facendo confluire all'organo giurisdizionale solo questioni di diritto o questioni più complesse. Il problema contingente dei membri laici delle attuali commissioni tributarie potrebbe essere risolto soddisfacendo la necessità, a regime, di un organo di contenzioso amministrativo sia sugli aspetti valutativi della determinazione dei tributi sia sui piccoli sfasamenti tra procedure amministrative e buona fede dei contribuenti nella gestione "seriale" di una fiscalità di massa.