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Dirigenti "di fatto" e sorte degli atti impositivi PDF Stampa E-mail
Scritto da Dario Stevanato   

Nel numero di Dialoghi in uscita (n. 1/2015), Giorgio Infranca e Raffaello Lupi si soffermano sulla questione della sorte degli atti di accertamento emessi da dirigenti "illegittimi", decaduti a seguito della sentenza della Corte Cost. n. 37/2015.

Mentre la posizione di Infranca, nel senso dell'illegittimità degli atti, riassume per grandi linee la posizione fin qui emersa - sia pure con sfumature diverse e in modo non sempre intelligibile - in molte pronunce delle commissioni tributarie, e che diamo qui per conosciuta, interessante è la posizione di Lupi, che traccia una distinzione tra gli effetti "interni" della pronuncia della Corte, rilevanti sul piano organizzativo, e quelli "esterni", riguardanti invece i contribuenti. Non volendo ritardare ulteriormente l'uscita della rivista, mi ritaglio qui uno spazio per qualche breve considerazione, sperando di poterla meglio sviluppare in altra sede.

La tesi sostenuta da Lupi è che l'art. 42 del Dpr 600/1973, nel richiedere che l'atto di accertamento sia sottoscritto dal capo ufficio, servirebbe soltanto a garantire l'unitarietà di indirizzo nelle determinazioni dell'Ufficio e nell'azione amministrativa, evitando la frammentazione degli atti tra funzionari diversi, pur tutti in possesso delle necessarie qualifiche funzionali. Al contrario, le norme sulle nomine a "capo dell'ufficio", bocciate dalla Corte, riguarderebbero soltanto la selezione dei funzionari, coinvolgendo profili tutti interni all'interesse pubblico e all'organizzazione del servizio, senza che la posizione del privato destinatario di un atto di accertamento venga in considerazione.

L'idea è che le posizioni dirigenziali siano posizioni di coordinamento del lavoro altrui, di funzionari aventi bagaglio tecnico-professionale omogeneo ai primi. Dunque, pur a fronte di nomine irregolari, i funzionari nominati, avendo già vinto un concorso per entrare in Agenzia, sarebbero perfettamente idonei a svolgere i compiti di dirigenti, e il problema evidenziato dalla Corte sarebbe un problema legato soltanto alla "organizzazione del lavoro interno, e la sentenza va a tutela del buon funzionamento dell'Ufficio, non dell'interesse dei contribuenti". Non saremmo dunque nemmeno di fronte a "funzionari di fatto", ma ad atti firmati da funzionari "di diritto".

Su questa posizione si collocano anche una parte dei giudici tributari, secondo cui l'art. 42 citato  individua nel capo ufficio il soggetto idoneo a manifestare la volontà dell'amministrazione, a prescindere dal ruolo dirigenziale da esso rivestito (CTR di Genova, n. 806 del 9.7.2015).

Insomma, l'importante per la valità dell'atto - secondo questa ricostruzione - è che l'atto sia sottoscritto da un funzionario (della carriera direttiva) che era stato nominato "capo ufficio", ancorché senza essere "dirigente" e secondo una procedura giudicata illegittima.

Sennonché, a parte che questo ragionamento trascura che l'art. 42, nel riferimento al "capo dell'ufficio", va integrato col Regolamento di amministrazione dell'Agenzia Entrate, che qualifica le Direzioni Provinciali come uffici di livello dirigenziale, a capo dei quali devono essere posti "dirigenti", è la stessa giurisprudenza amministrativa ad aver tante volte risolto il trade off tra l'interesse di livello costituzionale alla legalità dell'azione amministrativa, e il principio di conservazione degli atti, dimostrando di voler riconoscere l'interesse del privato. La giurisprudenza sul "funzionario di fatto", nel riconoscere la validità degli atti soltanto se favorevoli ai destinatari, dimostra di attribuire rilevanza al principio dell'affidamento dei privati, per il resto richiedendo il ripristino della legalità violata attraverso la caducazione dell'atto illegittimo in quanto emanato da soggetto non avente la necessaria qualifica.

Se la nomina illegittima del soggetto che ha emanato l'atto amministrativo non coinvolgesse non dico l'interesse del privato destinatario dell'atto, ma l'interesse ordinamentale alla legalità dell'azione amministrativa, il principio di conservazione dovrebbe operare in ogni circostanza, avere cioè un effetto sanante a prescindere dagli esiti, favorevoli o sfavorevoli, nella sfera del privato (quod factum infectum nequit fieri).

Inoltre, l'idea che il "dirigente" sia un funzionario come tutti gli altri, un primus inter pares, un mero coordinatore del lavoro altrui non in possesso di speciali prerogative tecnico-professionali, non mi sembra necessariamente vera: il ruolo del "dirigente" (capo ufficio) implica l'assunzione di responsabilità precluse ai semplici funzionari, come ad esempio la valutazione finale se confermare o meno un rilievo da porre a base dell'accertamento, una ponderazione circa la parità di trattamento di casi simili, l'indicazione di ulteriori indagini da compiere, la decisione se adottare o meno un annullamento in via di autotutela, e così via. E tali "capacità" non si acquiscono, evidentemente e come ritenuto dalla Corte, semplicemente vincendo un concorso per entrare in Agenzia. 

D'altra parte, la sentenza n. 37/2015 della Corte non ha dichiarato l'illegittimità costituzionale delle norme sugli incarichi soltanto per violazione del principio di uguaglianza nell'accesso agli uffici pubblici (considerando tali anche le posizioni dirigenziali ambite da soggetti già appartenenti alla PA), cioè per il profilo della discriminazione subita da chi non aveva potuto accedere agli incarichi, ma altresì per violazione dell'art. 97 Cost e del principio di buon andamento e imparzialità dell'amministrazione.

Il quale non è sancito soltanto nell'interesse "dell'amministrazione", bensì anzitutto degli amministrati: il buon andamento è efficienza dell'azione amministrativa nell'interesse dei cittadini, non dell'amministrazione vista come "parte". Le patologie insite in procedure di attribuzione di incarichi dirigenziali prive della dovuta trasparenza, col rischio di favoritismi, pressioni psicologiche su nominati che dipendevano dai loro superiori, rischi di sviamento dell'azione amministrativa, e così via, non possono essere liquidate come una questione soltanto interna all'amministrazione, di stampo organizzativo: ad essere coinvolti non sono solo gli interna corporis dell'amministrazione, ma anche i diritti e gli interessi legittimi dei privati destinatari di atti di accertamento, la cui paternità deve essere assunta - così vuole la legge - da funzionari in posizione apicale aventi una legittima qualifica dirigenziale. Ci sono insomma scelte organizzative che si riflettono all'esterno, condizionando la legittimità degli atti emanati.

E se quelli decaduti sono certamente - come osserva Lupi - funzionari "di diritto", erano tuttavia dirigenti soltanto "di fatto", non in grado - non avendolo potuto dimostrare attraverso un pubblico concorso - di ricoprire il ruolo richiesto dalla legge per poter validamente sottoscrivere un atto di accertamento. Anche se molti dei dirigenti incaricati hanno dimostrato tali qualità "sul campo", dobbiamo prendere atto che per la Corte era necessario un pubblico concorso, in assenza del quale mancava anche la necessaria qualifica dirigenziale per assumere la paternità degli atti di accertamento, come peraltro stabilito dalla stessa Agenzia nel proprio regolamento di organizzazione.

 

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