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Home Giustizia fiscale possibile Elogio (non funebre) del sostituto d'imposta
Elogio (non funebre) del sostituto d'imposta PDF Stampa E-mail
Scritto da Dario Stevanato   

La recente assoluzione dell’imprenditore Giorgio Fidenato, mandato a processo per essersi sottratto per protesta agli obblighi di sostituzione di imposta, erogando gli stipendi ai propri dipendenti al lordo, è una buona occasione per fare il punto sulla figura del sostituto, interrogarsi sulla sua ragion d’essere e utilità, ed eventualmente sull’opportunità di un superamento dell’istituto.

Quest’ultimo vanta una lunga tradizione: introdotto in Inghilterra nei primi anni del XIX secolo, era il pilastro dell’Income Tax di William Pitt, appunto basata sullo “stoppage-at-socure”, sulla tassazione alla fonte dei redditi. Amministrazioni pubbliche, società e imprese dovevano dichiarare e versare l’imposta non solo sui redditi propri, ma anche su quelli di salariati, finanziatori, azionisti, etc., ai quali sarebbero stati erogati compensi già al netto del tributo. Alla legge inglese si sono ispirate quelle di altri ordinamenti, come la legge italiana sull’imposta di ricchezza mobile e quella statunitense del XX secolo, che pure con alterne vicende ha fatto ampio ricorso del meccanismo della sostituzione.

Si può senz’altro affermare che il successo dell’imposta sul reddito, nella sua capacità di produrre un gettito cospicuo e fronteggiare così le crescenti spese dello Stato sociale, si è fondato per ampia parte sul meccanismo della sostituzione d’imposta: questo infatti è un formidabile strumento di accertamento e riscossione dell’imposta, il quale si basa sull’indifferenza, per il sostituto, di versare una quota del reddito all’erario anziché al sostituito, e sulla possibilità di un controllo incrociato che la segnalazione del sostituto consente rispetto agli obblighi dichiarativi del sostituito.

E invero, se in una prima fase, e a fronte di imposte ad aliquote proporzionali, la sostituzione era a titolo “definitivo”, cioè esauriva ogni pretesa fiscale sui redditi tassati alla fonte, oggi trova larga applicazione anche la sostituzione “in acconto”, che si accompagna all’obbligo del percettore di presentare la dichiarazione ed ivi liquidare l’imposta dovuta, scomputando le ritenute subìte. Mentre le ritenute a titolo definitivo (“a titolo di imposta”) permangono per molte fattispecie sottratte alla progressività, come ad esempio per i redditi finanziari.

Ma veniamo a questo punto alle critiche che nel corso degli ultimi anni sono state mosse all’istituto in esame.

Una prima posizione, nel cui solco si inserisce la protesta di Fidenato, è quella che vede negli obblighi legali di sostituzione una vessazione, una impropria corvée imposta alle aziende, per lo svolgimento di compiti che spetterebbero allo Stato. Sarebbe ingiusto, secondo questo filone di pensiero, far gravare – senza alcun tipo di “remunerazione” per l’opera prestata - sui datori di lavoro od erogatori di altri redditi l’onere di effettuare ritenute, versarle all’erario, compilare apposite dichiarazioni, rilasciare certificazioni. Quelli addossati a imprese, società, e professionisti, cioè agli “esattori per conto del fisco” (secondo l’efficace espressione di Einaudi), sarebbero dunque obblighi “odiosi”, se non incostituzionali.

Sotto questo profilo è però agevole rilevare che la figura del sostituto di imposta non è incompatibile con l’art. 53 Cost., nella misura in cui la legge gli concede il diritto-dovere di rivalsa, e la stessa è assicurata in via preventiva mediante il meccanismo della ritenuta (il sostituto è debitore di somme nei confronti del contribuente-sostituito, dunque può effettuar la rivalsa in via preventiva). D’altra parte, la previsione di prestazioni personali e patrimoniali viene imposta al sostituto “in forza di disposizioni di legge”, come prescrive l’art. 23 Cost. Il che esclude soltanto che obblighi di sostituzione possano essere introdotti da fonti sub-primarie (com’era successo per la riscossione dell’imposta di soggiorno), mentre nulla impedisce che la legge imponga su determinati soggetti degli obblighi strumentali (effettuazione di ritenute, presentazione di dichiarazioni, tenuta di apposite scritture contabili, etc.) o di versamento.

Certo, questo tipo di obblighi presuppongono una minima organizzazione aziendale, innestandosi su obblighi contabili pre-esistenti, e sarebbe dunque da valutare il profilo dell’eccessiva e sproporzionata gravezza dell’onere laddove ipoteticamente imposto a privati non esercenti attività economiche, e forse anche nei confronti di piccoli imprenditori e lavoratori autonomi privi di una qualsivoglia organizzazione “aziendale”. Questo tipo di critica potrebbe cioè avere un senso non in astratto e in assoluto, verso l’obbligo della sostituzione in sé, ma soltanto laddove riferito a soggetti sforniti di una organizzazione e di un apparato contabile in grado di assicurarne l’assolvimento senza soverchi problemi.

Il secondo ordine di obiezioni, sviluppatosi anche in proposte politiche che hanno avuto una certa eco negli anni novanta del secolo scorso,  si pone invece nell’ottica dei percettori del reddito tassato alla fonte, rilevando che la sostituzione renderebbe non trasparente il prelievo, generando dunque una sorta di “illusione finanziaria” circa l’effettivo carico tributario gravante sui singoli contribuenti. La sostituzione renderebbe cioè difficoltoso un controllo democratico sull’entità del prelievo e della pressione fiscale, favorendo così il continuo innalzamento del livello di tassazione. Inoltre, la sostituzione penalizzerebbe i lavoratori dipendenti rispetto ad altre categorie di contribuenti titolari di redditi in tutto o in parte non soggetti a ritenuta, date le diverse chances di sottrarsi agli obblighi fiscali (inesistenti per i primi, ed elevate invece per i secondi). Argomento, quest’ultimo, che rischia però di tradursi in una grottesa invocazione di “parità di diritti” con riguardo alle possibilità di evasione fiscale.

Detto questo, è possibile tentare di fornire una risposta alle obiezioni e agli interrogativi testè sintetizzati.

E’ vero, almeno in parte, che la sostituzione attuata sui redditi di lavoro dipendente rende meno immediata la percezione della tassazione subita, anche se l’ammontare delle trattenute Irpef è facilmente leggibile dalla busta paga o dalla certificazione unica rilasciata dal sostituto. Ed è altresì vero che la sostituzione di imposta ha reso possibile il grande successo (o insuccesso, a seconda delle opinioni) delle imposte sul reddito: senza il meccanismo dello stoppage-at-source, gli ordinamenti fiscali si sarebbero verosimilmente sviluppati secondo  una diversa traiettoria, oggi non facilmente leggibile. Prima dell’introduzione delle moderne imposte sul reddito, le entrate tributarie derivavano principalmente dalle imposte fondiarie, da quelle indirette sui trasferimenti e sul consumo (dazi, tariffe), dalle imposte di patente su industrie, commerci e professioni. Difficile dire che cosa sarebbe successo laddove le imposte sul reddito avessero fallito il loro compito, se gli Stati si sarebbero cioè rivolti ad altri cespiti tassabili o avrebbero rinunciato ad ambiziosi (e non di rado eccessivi) programmi di spesa.

Va poi altresì ricordato che si affermò la convinzione, che ci accompagna ancora, secondo cui tutte le imposte – anche quelle indirette, o sul patrimonio - si pagano in ultima analisi coi redditi (come intuito da Adolph Wagner); dunque, appare certo più coerente unificare l’oggetto e la fonte dell’imposta, istituendo direttamente imposte sul reddito, anziché tributi sul patrimonio produttivo in realtà finalizzate a tassarne i frutti, o imposte di patente sul prodotto presunto, e via dicendo.

Si può anche concedere che le ritenute non sono a rigore necessarie, potendo le stesse essere sostituite da un sistema di segnalazioni (“information-at-source”) da parte degli attuali sostituti, sulla falsariga degli elenchi clienti-fornitori. Le segnalazioni consentirebbero all’amministrazione di effettuare controlli incrociati, che però dovrebbero estendersi a decine di milioni di soggetti (la platea dei dipendenti e pensionati) su cui oggi non sono necessari se non sporadici e selettivi controlli. Inoltre, visto che le esigenze finanziarie dello Stato non possono essere soddisfatte con un unico versamento annuale, occorrerebbe imporre agli attuali sostituiti (dipendenti e pensionati) molti versamenti con cadenza periodica, tendenzialmente mensile. Una parte degli obblighi di compliance verrebbe così traslata dagli attuali sostituti (che sono relativamente pochi) ai percettori (che sono relativamente molti).

E sarebbe messa a rischio l’effettività della riscossione. Mentre oggi la maggior parte dei redditi – non solo quelli erogati a dipendenti e pensionati, ma altresì a risparmiatori, azionisti, e in certa misura lavoratori autonomi – viene riscossa in automatico attraverso il canale dei sostituti, l’introduzione del sistema dei versamenti periodici e/o in base a dichiarazione direttamente a carico dei percettori darebbe verosimilmente luogo a seri rischi di insolvenza. Il soggetto che ricevesse lo stipendio o la pensione al lordo dell’Irpef dovuta non necessariamente avrebbe la lungimiranza e l’accortezza di accantonare le somme con cui far fronte al pagamento dell'imposta, somme che peraltro non sarebbero note con esattezza se non a consuntivo, dopo il termine dell’anno solare, dipendendo dall’ammontare di quanto percepito, da deduzioni, detrazioni e così via. Il contribuente potrebbe trovarsi, magari in perfetta buona fede, nella situazione di prospettarsi risparmi futuri con cui far fronte al versamento dell’imposta, che poi magari non riuscirebbe ad effettuare per il verificarsi di altre spese impreviste. Si pensi inoltre a percettori di redditi di mera sussistenza, che certo sarebbero tentati di utilizzare interamente per le proprie necessità esistenziali quanto percepito, anche a costo di rendersi inadempimenti agli obblighi tributari.

L’abolizione della sostituzione di imposta, in definitiva, avrebbe con ogni probabilità l’effetto di ridurre il gettito e la pressione fiscale, ma ciò non già a seguito di una consapevole scelta politica in termini di riduzione della spesa e delle entrate, quanto a causa di un allargamento, potenzialmente imponente e comunque imprevedibile, del “tax gap”, cioè della differenza tra l’imposta teorica e quella effettivamente riscossa. E alla lunga avrebbe l’effetto di gettare nel caos l’attuale sistema di controllo e determinazione dei tributi, probabilmente imponendo in modo forzato la introduzione (o re-introduzione) di altri tipi di tributi su cespiti monitorabili. Ogni sistema tributario ha infatti bisogno di un controllo del territorio e delle fonti di ricchezza tassabile: gli attuali sostituti svolgono lo stesso ruolo degli antichi doganieri, e l’abolizione del sostituto ci riporterebbe forse al medioevo tributario. Vale la pena di rischiare? La Grecia è lì a ricordarci che l’incapacità dell’organizzazione statale nel richiedere le imposte non è esattamente il miglior viatico per il benessere della collettività.

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