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Home Economia, diritto e tassazione Debito sovrano e utilizzo del gettito fiscale a garanzia dei creditori
Debito sovrano e utilizzo del gettito fiscale a garanzia dei creditori PDF Stampa E-mail
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Economia, diritto e tributi
Scritto da Dario Stevanato   
Venerdì 14 Agosto 2015 17:56

In uno stimolante articolo dal titolo "Sovranità nazionale e mercati finanziari" pubblicato su noisefromamerika, l’economista Alberto Bisin si interroga, sollecitato dalla crisi della Grecia e del suo debito pubblico, sul rapporto tra la sovranità nazionale degli Stati debitori e i diritti dei creditori internazionali a veder soddisfatte le loro aspettative di pagamento degli interessi e di restituzione del capitale.

La tesi dell’autore è che esista un trade-off tra la sovranità nazionale del Paese che si indebita, e la capacità (e/o i costi) di accedere ai mercati internazionali dei capitali, visto che uno Stato sovrano potrebbe sempre ripudiare il debito, dichiarando default. E se uno Stato non dichiara default a cuor leggero, lo fa in realtà per non pregiudicare la possibilità di accedere anche in futuro a finanziamenti, anche accettando forme di auto-limitazione della propria sovranità.

Nella crisi greca, argomenta Bisin, il disagio che molti hanno provato sarebbe indotto non tanto dalla limitazione della sovranità dello Stato greco (cui come noto sono state per così dire “imposte” dai creditori internazionali riforme di vario tipo), quanto dal fatto che la stessa sia avvenuta in modo estemporaneo ed ex-post, senza cioè che vi fosse in via preventiva chiarezza sulle garanzie a tutela dei creditori nei confronti dell’indebitamento sovrano (greco).

Si noti che anche se per Bisin una garanzia appropriata sarebbe una “forma regolamentata di imposizione fiscale diretta ad opera di organismi internazionali”, l’Autore non allude a un’idea di mutua assicurazione sul genere del “fondo salva Stati” (il Meccanismo Europeo di Stabilità, su cui avevo scritto questo post), sulla scia delle proposte di istituire un’imposta europea per il salvataggio degli Stati in difficoltà.

Al contrario, le  garanzie di cui parla Bisin sono tutte a carico dello Stato sovrano debitore, e non già dei contribuenti degli Stati creditori. Le auto-limitazioni di sovranità, costituenti garanzie economiche a favore dei creditori, consisterebbero nell’attribuire a una organizzazione internazionale indipendente (come ad esempio l’FMI) di avere accesso a una parte del gettito fiscale del Paese debitore, da definire nel suo limite massimo per via costituzionale: “In questo caso - scrive Bisin - il Paese potrebbe dare a garanzia del credito sovrano internazionale una percentuale del suo gettito o del suo Pil… per un numero di anni… Il FMI garantirebbe il creditore rispetto all’implementazione del contratto in caso di insolvenza del debitore. L’idea pare semplice. Nel caso del diritto privato contratti di questo tipo esistono in qualche forma… In Italia prendono la forma chiamata della cessione del quinto: il debitore cede fino a un quinto del proprio stipendio a garanzia del credito… e il datore di lavoro garantisce che il quinto sia versato al creditore in caso di insolvenza”.

Questo meccanismo – osserva Bisin - sarebbe meno invasivo, dal punto di vista delle “limitazioni” di sovranità dello Stato debitore, rispetto a quelle imposte oggi alla Grecia, visto che lo Stato resterebbe libero di decidere la propria politica economica: resterebbe libero in specie di quanto e cosa tassare, col solo vincolo di accettare la perdita di controllo su una parte del gettito.

L’idea testé sintetizzata postula dunque un “vincolo di destinazione” di una quota del gettito fiscale, con una certa singolarità rispetto al normale funzionamento dei tributi – che non hanno di solito un vincolo di destinazione, finanziando indistintamente l’intera spesa pubblica – anche se non tale da provocare uno snaturamento dello strumento tributario. Esistono infatti, anche se sono più rari, i tributi con vincolo di destinazione del gettito, vincolo che peraltro qui riguarderebbe una parte del gettito complessivo, e non quello riferibile a questa o quella imposta.

Le riflessioni di Bisin sollevano molti interessanti interrogativi, in primo luogo sul significato dei default dei debiti sovrani, rispetto a quelli riguardanti debitori privati. In effetti, è in molti senso vero che – diversamente dalle imprese - “gli Stati non falliscono”, non solo perché non vi è un fenomeno accomunabile alla cessazione dell'attività, ma altresì perché il fallimento di un’impresa privata, conseguente alla dichiarazione del suo stato di insolvenza, non provoca di per sé il venir meno dei titoli giuridici e delle garanzie connesse alle posizioni creditorie, ma solo il blocco delle iniziative esecutive individuali, che vengono assorbite da quelle promosse nell’ambito della procedura concorsuale, il cui fine è di attuare la par condicio creditorum. Ma i debiti non vengono meno col fallimento, tanto è vero che potrebbero benissimo verificarsi dei casi in cui l’attivo sia capiente per soddisfare tutti i creditori, e nemmeno con la chiusura della procedura fallimentare, che lascia impregiudicata la posizione dei creditori insoddisfatti (salva a certe condizioni la possibilità dell'esdebitazione).

Nel caso di default del debito sovrano, invece, si verifica di solito una qualche forma di inadempimento, totale o parziale, delle obbligazioni emesse, che incide sui diritti e i titoli giuridici dei creditori e può assumere i connotati della monetizzazione del debito (formalmente l’obbligazione di restituzione è rispettata, ma in moneta svalutata), del consolidamento, di una moratoria nel pagamento di interessi e/o capitale, di un esplicito haircut unilaterale (o negoziato) del debito, del rifiuto di onorare il debito stesso, e così via.

La differenza tra il fallimento di un privato e il default di uno Stato è che nel primo caso il debitore risponde comunque delle obbligazioni assunte con tutto il suo patrimonio, e restano valide eventuali garanzie prestate in anticipo a creditori privilegiati (come pegni o ipoteche). Nel caso del default dello Stato, invece, la responsabilità patrimoniale per le obbligazioni assunte ha valore meramente teorico, per una semplice ragione: al netto di eventuali beni esteri dello Stato debitore, il suo patrimonio si trova all'interno e al riparo della propria giurisdizione, e sarà oltretutto composto in buona parte da demanio pubblico e patrimonio indisponibile. Per poter aggredire i beni del debitore esistenti in un altro Stato, il creditore ha bisogno della collaborazione delle autorità giudiziarie e amministrative dell’altro Stato: ha bisogno di poter accedere ai suoi tribunali, ufficiali giudiziari, forze di polizia. Ma quando il debitore è lo Stato stesso, è difficile credere che questi voglia collaborare col creditore nel dare esecuzione a pretese creditorie che implicherebbero uno spoglio dei suoi beni. Anche per i beni astrattamente suscettibili di esecuzione forzata, infatti, lo Stato con una semplice legge potrebbe dichiararli non pignorabili, trasferendoli nel proprio patrimonio indisponibile, oppure potrebbe in qualsivoglia altro modo rendere inefficaci le pretese creditorie, con leggi che i propri giudici sarebbero tenuti a rispettare.

Insomma, anche superando i problemi della giurisdizione azionabile, ed anche ammesso che il creditore riesca a procurarsi un valido titolo giuridico in un altro ordinamento per poter procedere all’espropriazione forzata, la concreta possibilità di darvi seguito non potrebbe prescindere dalla collaborazione delle autorità dello Stato debitore, che sarebbe rimessa alla sua volontà (a meno ovviamente di non ipotizzare l’uso della forza e l’invio di eserciti di occupazione). 

Il punto, paradossale, è che nell’emissione di obbligazioni sovrane gli Stati agiscono iure privatorum, ma nel momento dell’adempimento di tali obbligazioni riemerge il loro iure imperii, e dunque la possibilità di sottrarsi all’adempimento secondo varie modalità, tra cui si potrebbe aggiungere anche quella di una specifica tassazione patrimoniale, ad hoc e con carattere confiscatorio, dei crediti vantati da soggetti esteri, che estinguerebbe per compensazione l’obbligo di restituzione del capitale preso a prestito.

Emblematica, a tal proposito, è ad esempio la pronuncia della nostra Cassazione a sezioni unite (ordinanza n. 6532/2005), che a fronte della richiesta di un cittadino italiano possessore di bond argentini volta ad ottenere un decreto ingiuntivo nei confronti della Repubblica Argentina,  ha negato la giurisdizione italiana sul rilievo che “mentre natura innegabilmente privatistica hanno gli atti di emissione di collocazione sul mercato internazionale delle obbligazioni, non analoga natura paritetica hanno i successivi provvedimenti di moratoria, adottati dal Governo argentino… Tali provvedimenti… manifestano, evidentemente, la potestà sovrana dello Stato. E ciò sia per la loro natura di leggi di bilancio, sia, soprattutto, per le finalità, eminentemente pubbliche, perseguite, di governo della finanza in funzione della tutela di bisogni primari di sopravvivenza economica della popolazione in un contesto storico di grave emergenza nazionale. Su questa linea… la Corte Costituzionale ha già, del resto, mostrato a sua volta di ritenere che rientrino nella sfera dei poteri sovrani e di governo dello Stato i provvedimenti di moratoria del debito estero… La preminenza assoluta degli interessi della collettività organizzata a Stato, che con i provvedimenti indicati si è inteso tutelare, esclude, pertanto, la valutabilità degli stessi sotto il profilo della eventuale violazione del regime giuridico di atti negoziali posti in essere iure privatorum. Il che, appunto, comporta il riconoscimento della immunità della giurisdizione della Repubblica Argentina”.

E’ evidente che questa ricostruzione postula un vero e proprio diritto degli Stati sovrani a sottrarsi alle proprie responsabilità assunte sul piano privatistico, nel momento di assunzione di denaro a prestito: se vogliamo, equivale a dire che l’adempimento delle obbligazioni costituenti il debito pubblico di uno Stato sovrano è rimesso alla sua mera volontà, e l’eventuale inadempimento resta tendenzialmente privo di conseguenze sul piano patrimoniale (ferme restando, ovviamente, quelle reputazionali incidenti tra l’altro sulla capacità di accedere in futuro a nuovi prestiti).

Alle luce di queste riflessioni, la proposta di Bisin sembra far riferimento – più che a qualcosa assimilabile alla cessione del quinto, che non è una garanzia bensì una modalità di restituzione del prestito attraverso la cessione del credito – ad un escrow agreement o forse a un pegno di cose future, cioè le somme di denaro corrispondenti a una certa percentuale del gettito che verrà.

L’idea sottostante è evidentemente quella di una prestazione di una garanzia specifica - non potendo i creditori per quanto detto contare sulla generica garanzia patrimoniale di uno Stato sovrano - modulata in modo tale da garantirne l’escussione, attraverso l’intervento di un organismo internazionale cui sarebbe direttamente affidata, in caso di insolvenza del debitore, la somma da custodire.

L’idea merita certo ulteriori approfondimenti e discussioni, anche se non sembra agevole ipotizzare, nell’ambito delle ordinarie procedure fiscali di riscossione dei tributi, l’intervento di un organismo terzo (nell’esempio di Bisin, l’FMI) rispetto allo Stato sovrano, cui far affluire direttamente una parte del gettito (scrive Bisin che “la garanzia funziona se il gettito va automaticamente nelle casse FMI. Ci vuole un’agenzia di raccolta… Non parlo di promesse da parte del Tesoro. In un contratto di cessione del quinto, il quinto dello stipendio non passa dal lavoratore. Così in questo caso la percentuale dovuta al FMI non passa del Tesoro. Perché la cosa sia veramente automatica bisogna bypassare in parte l’Agenzia delle Entrate. Il FMI deve essere dentro l’Agenzia, non con gli elicotteri ma con personale amministrativo”).

Se questa quota del gettito deve poi essere commisurata ad una percentuale del Pil, e dunque conoscibile solo a consuntivo, non mi pare proprio possibile una diretta apprensione del gettito da parte dell’FMI, dunque mancherebbe la possibilità di attivare un meccanismo (come la cessione del credito allo stipendio nella “cessione del quinto”) atta a impedire che il debitore (lo Stato) abbia la materiale disponibilità delle somme con cui costituire la garanzia, e possa dunque distrarle da tale destinazione. La quasi totalità del gettito fiscale arriva attraverso l’adempimento spontaneo (ritenute e versamenti diretti), cioè il canale bancario che riceve deleghe di pagamento dai contribuenti e versa le somme sui conti della tesoreria dello Stato; ho dunque l’impressione che una destinazione di una quota del gettito parametrata al Pil non potrebbe aver luogo se non previo transito del gettito dei tributi per il Tesoro. 

Mi chiedo inoltre che cosa impedirebbe allo Stato debitore, anche nell’implementazione di questa garanzia, di far valere la propria sovranità, vanificando per tempo, subito prima o in concomitanza con l’evento scatenatore del default (ad esempio, il mancato pagamento di una rata di un prestito in scadenza, o il mancato rimborso di un’obbligazione), il meccanismo di diversione del gettito, sancendo con legge, ad esempio, che quel gettito che doveva essere destinato a garanzia dell’adempimento dovrà invece essere versato, dai privati contribuenti, dalle banche o dagli esattori che agiscono da collettori delle imposte, alla tesoreria dello Stato e lì rimanervi. Insomma, mi sembra che anche l’attuazione delle garanzie specifiche ipotizzate da Bisin implichi pur sempre la collaborazione dello Stato sovrano debitore, e che tale collaborazione, magari concessa in sede contrattuale, possa poi veniri meno proprio quando servirerebbe, cioè nel momento esecutivo di escussione della garanzia.

Per funzionare come effettiva garanzia dell’adempimento del debito sovrano, la “cessione” di una quota del gettito fiscale per un certo numero di anni dovrebbe operare in via preventiva, a prescindere dall’ipotesi dell'inadempimento, e in questo senso mi sembra costruita l’ipotesi di Bisin. Però riguardo a questa ipotesi - la cui fattibilità tecnica è come detto sopra tutta da verificare - l’interrogativo diventa un altro: se di importo simbolico, il gettito “destinato” annualmente a garanzia delle obbligazioni emesse non garantirebbe una reale tutela ai creditori dal rischio default; se invece di importo significativo e proporzionato al debito, mi chiedo perché mai lo Stato sovrano dovrebbe da un lato emettere titoli di debito sui mercati internazionali, e dall’altro rinunciare subito a una parte significativa del proprio gettito fiscale per metterlo a garanzia dei creditori. Se uno Stato già dispone di un gettito eccedente rispetto alle proprie esigenze di spesa, utilizzabile per tranquillizzare i creditori, perché dovrebbe chiedere soldi a prestito sui mercati internazionali, dirottando una parte delle entrate fiscali a garanzia dei prestiti ricevuti? La mia impressione è che l'intero meccanismo - ammessane la fattibilità tecnico-giuridica - richiederebbe  per sua natura che le somme messe a garanzia rappresentino soltanto una piccola quota dell’indebitamento outstanding, il che però non mi pare risolverebbe i problemi di tutela dei creditori giustamente sollevati da Bisin.

 

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